Política Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo del Perú

El Consejo Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo (Conssat) es la instancia máxima de concertación en materia de seguridad y salud en el trabajo, de naturaleza tripartita y adscrita al sector Trabajo y Promoción del Empleo que tiene entre sus funciones, formular y aprobar la Política Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo (PNSST) y efectuar el seguimiento de su aplicación.

En atención a ello, en la sesión ordinaria Nº 07 realizada el 11 de abril de 2013, el Conssat aprobó por consenso la primera PNSST, con el objeto de prevenir los accidentes de trabajo, enfermedades profesionales y reducir los daños que se pudieran ocasionar a la salud de las trabajadoras y trabajadores, que sean consecuencia del trabajo, guarden relación con la actividad laboral o sobrevengan durante el trabajo que éstos realizan. Este documento fue publicado mediante Decreto Supremo Nº 002-2013-TR.

Posteriormente, el Conssat orientó sus acciones a la aprobación del Plan Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo (Plan NSST) 2017 - 2021, con la finalidad de concretar los seis ejes de acción de la PNSST. En tal sentido, mediante Decreto Supremo N° 005-2017-TR se publicó el documento consensuado en la sesión ordinaria Nº 40, realizada el 16 de febrero de 2017.

 

Gráfico Nº 01. Ejes de acción y objetivos de la primera PNSST y del Plan NSST 2017-2021

FUENTE: Secretaría Técnica del CONSSAT

En los Informes de Seguimiento al Cumplimiento del Plan NSST 2017-2021 se advierte que las líneas de acción que tienen como responsables al Ministerio de Salud (MINSA), presentan limitaciones en su cumplimiento y uno de los principales motivos es la falta de iniciativa para el trabajo conjunto. En relación a ello, se identifica que en las líneas de acción que cuentan con más de una entidad consignada como responsable, ninguna toma la iniciativa o liderazgo y las acciones no se realizan de manera coordinada, si no de manera aislada y con menor alcance.

Gráfico Nº 02. Resumen del nivel de cumplimiento del Plan NSST en los años 2018 y 2019

En el año 2018, el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) publicó la Guía para la formulación de las políticas nacionales; identificándose la necesidad de adecuar la primera PNSST. En tal sentido, en la sesión ordinaria Nº 52 que se llevó a cabo el 24 de setiembre de 2019, el Conssat aprobó por consenso la propuesta de actualización de la PNSST al 2030, resultado de un proceso participativo de formulación, la misma que se ha publicado mediante D.S. Nº 018-2021-TR.

En el proceso de formulación se evidenció que el problema público a ser abordado con la nueva PNSST es el desarrollo limitado de la seguridad y salud en el trabajo, expresado como el déficit en esta temática que es necesario revertir. Asimismo, se advirtieron temas relevantes para su atención prioritaria y se subsanó una omisión formal de la anterior PNSST, la cual no consignaba en su redacción las funciones y responsabilidades de las partes involucradas.

 

Cuadro Nº 01. Matriz de objetivos prioritarios, lineamientos y responsables de la PNSST al 2030

 

OBJETIVO PRIORIZADO	LINEAMIENTO	RESPONSABLE DEL OBJETIVO
OP 01 Garantizar la gestión y capacidad institucional articulada en materia de SST del Estado, las empresas, las y los trabajadores.	1.1 Generar estrategias de articulación interinstitucional entre los sectores competentes, MTPE y MINSA, con los otros sectores involucrados, la sociedad civil organizada y en los tres niveles de gobierno.	MTPE (Secretarías técnicas del CONSSAT y CORSSAT)
	1.2 Fortalecer las G/DRTPE15, a cargo de las secretarias técnicas de las instancias de diálogo social regional en SST, para el cumplimiento adecuado de las funciones.
	1.3 Implementar en el estado un sistema integrado de información sobre SST de alcance nacional.
OP 02 Construir una cultura de prevención de riesgos en el entorno laboral.	2.1 Incrementar los niveles de sensibilización y promoción en SST, en la población y a todo nivel de enseñanza, sobre la importancia de la cultura de prevención de los riesgos laborales y conductas saludables.	MTPE
	2.2 Incentivar la oferta formativa profesional y técnica, especializada y certificada en materia de SST.
	2.3 Fortalecer las capacidades de los Comités de SST, para el cumplimiento de sus funciones.
	2.4 Regular las normas en materia de SST, teniendo en cuenta los enfoques de género, interculturalidad, derechos humanos y perspectiva de discapacidad.
OP 03 Incrementar el aseguramiento de las y los trabajadores frente a los riesgos laborales.	3.1 Desarrollar mecanismos para el cambio progresivo del SCTR hacia la ampliación del aseguramiento frente a los riesgos laborales.	MINSA
	3.2 Implementar un sistema que garantice y supervise la calidad de los servicios de las entidades prestadoras de salud en el marco del SCTR
OP 04 Mejorar las condiciones de seguridad y salud en el entorno laboral de las y los trabajadores.	4.1 Incentivar la implementación de los SGSST, a través de programas de asistencia técnica, capacitación, entre otros, para las micro y pequeñas empresas.	MTPE
	4.2 Incentivar la innovación tecnológica en SST, a través de beneficios tributarios u otros mecanismos.
	4.3 Desarrollar estrategias para la vigilancia de la salud de las y los trabajadores como proceso sistémico preventivo que comprende la recopilación de información, análisis, evaluación y mejora continua.	MINSA
	4.4 Promover la implementación de unidades básicas de salud ocupacional en el primer nivel de atención.
	4.5 Garantizar un marco normativo y actualizado para la prevención de riesgos emergentes derivados de la innovación tecnológica, fenómenos migratorios, cambio climático, nuevas modalidades de trabajo.
	4.6 Implementar estrategias de intervención para la gestión de los factores psicosociales laborales en las y los trabajadores.
OP 05 Incrementar los niveles de cumplimiento de la normativa sobre SST en el sector privado y público.	5.1 Mejorar la efectividad de las acciones de fiscalización y supervisión de las entidades que conforman el Sistema de Inspección del Trabajo (SIT).	MTPE (DGPPFLIT)
	5.2 Actualizar las normas y protocolos de inspección referidas a la SST, para mejorar las competencias de las y los inspectores de trabajo.
	5.3 Asegurar el cumplimiento normativo, a través de la difusión y orientación técnica sobre las normas de SST.
	5.4 Desarrollar mecanismos que faciliten e incentiven el cumplimiento de la normativa en materia de SST.

Fuente: Decreto Supremo Nº 018-2021-TR del 24.07.2021

 

Referencias

• Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (2018). Informe anual de seguimiento al cumplimiento del Plan Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, 2017-2021. Ejecución 2018. Lima. Disponible en: https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/312774/INFORME-_Ejecuci%C3%B3n_2018.pdf
• Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (2019). Informe anual de seguimiento al cumplimiento del Plan Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, 2017-2021. Ejecución 2019. Lima. Disponible en: https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/1091004/Informe_de_Seguimiento_al_PNSST_2019_16.06.2020_v.final.pdf
• Decreto Supremo Nº 002-2013-TR, que aprueba la Política Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo.
• Decreto Supremo N° 005-2017-TR, que aprueba el Plan Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo 2017-2021.
• Resolución de Presidencia de Consejo Directivo N° 047-2018/CEPLAN/PCD, que aprueba la Guía de Políticas Nacionales.

 

Historia de la Seguridad y Salud en el Trabajo en el Perú

 

La historia del Perú tiene tres etapas, el Período prehispánico o de autonomía (1.000 a.C.-1532), Período de influencia hispánica o época virreinal (1583-1821) y el Período republicano (1821-Actualidad).

 

En el periodo prehispánico, el trabajo tenía un sentido social y comunitario, en favor del pueblo, de los dioses o del Estado. Ningún individuo podía dejar de trabajar, solo los incapacitados.  El trabajo era equitativo para el hombre y la mujer, según su capacidad, posibilidad y esfuerzo.

 

Por ejemplo, en el imperio incaico existían distintas formas de trabajo, vigentes hasta el día de hoy en algunas zonas rurales del país: la minka, el ayni y la mita. Esta última, era un sistema de trabajo comunitario a favor del Estado Imperial del Tahuantinsuyo, donde se movilizaban multitudes de personas a trabajar por turno en labores de construcción de caminos, puentes, fortalezas, centros administrativos, templos, acueductos, explotación de minas, entre otros. Los obligados a cumplir esta labor eran los adultos hombres casados, cuya edad estaba entre los 18 y 50 años.

 

En el virreinato, fueron aplicadas al Perú las ordenanzas de Nueva España de 1786, en cumplimiento a la Real Orden del mismo año, las cuales estuvieron vigentes hasta la promulgación del Código de Minería de 1900. Jorge Cáceres señala que en dicha época las reglas de protección de la corona española no configuraban el reconocimiento de una legislación de protección al trabajador minero, sino que eran reglas complementarias de la obligación del minero con la Corona para conducir la mina con estándares mínimos de higiene y seguridad para quienes laboraban allí, en condiciones de trabajo forzoso propio de la “mita minera”.

 

Las ordenanzas en Minería establecían, entre otros, la prohibición para que laboren artífices (personas sin experiencia); cómo debían labrarse, fortificarse y ampararse las minas; y, disposiciones para conservarlas limpias y desahogadas (ventiladas).

 

En la época republicana se menciona por primera vez a la “salud ocupacional” cuando se hace referencia a los indígenas obligados a trabajar en las minas donde pocos sobrevivían por intoxicación.

 

Esta época es conocida como la era científica de la Salud Ocupacional (1926), porque se encarga a la Dirección de Salubridad del Ministerio de Fomento (Hoy en día el Ministerio de Salud), el control e inspección de higiene de todos los centros de trabajo. Se crean instituciones como centros de entrenamiento para la higiene industrial, de investigación y descentralizados en algunas regiones del país.

 

Profesionales con reconocimiento mundial como el Dr. Frederick J. Vintinner y el Ing. John Bloomfield trabajaron varios años en el Instituto de Salud Ocupacional (INSO) del Perú. Otro destacado profesional de la época es el médico Alberto Hurtado Abadía, quien realizó estudios sobre el mal de altura.

 

En estos años, también destaca la participación del diputado Matías Manzanilla, quien defendió el proyecto de la Ley de Accidentes del trabajo ante la Cámara de diputados y el Senado, promulgándose el 20 de enero de 1911 por el presidente Leguía.

 

El gran auge y crecimiento de la minería en el Perú, el incremento de la industria, así como el desarrollo del Derecho al Trabajo y de la Seguridad Social, son las principales razones por las que se establecieron regulaciones para prevenir accidentes y enfermedades ocupacionales, controlar los riesgos en el trabajo y la contaminación ambiental y procurar la sostenibilidad de las actividades económicas sin costos ni conflictos sociales.

 

Principales regulaciones de SST en el Perú 

La Constitución Política del Perú de 1979 consagró en su artículo 47, “la responsabilidad del Estado de dictar medidas sobre higiene y seguridad en el trabajo que permita prevenir los riesgos profesionales y asegurar la salud y la integridad física y mental de los trabajadores”. Si bien la actual Constitución de 1993 no contiene un artículo específico sobre SST; sí regula el derecho a la protección de la salud de las personas y de su comunidad, así como el derecho al trabajo sin limitar el ejercicio de los derechos constitucionales, ni desconocer o rebajar la dignidad de los trabajadores.

 

Respecto al marco legal y reglamentario en materia de SST, se configuró en dos etapas; una en la que se reconocía la responsabilidad del empleador frente a los riesgos del trabajo, pero con un enfoque reactivo; y, la otra que comienza a partir de la publicación de los reglamentos sectoriales de SST, con un enfoque más proactivo.

 

En 1964 el Decreto Supremo 42-F dictó el Reglamento en Seguridad Industrial, en 1965 el Decreto Supremo 029-65-DGS reglamentó la Apertura y Control Sanitario de Plantas Industriales, en 1985 la Resolución Suprema 021-83-TR reguló las Normas Básicas de Seguridad e Higiene en Obras de Edificación y en 2001 se dictó el Decreto Supremo 046-2001-EM, Reglamento de Seguridad e Higiene Minera.

 

En el 2005, mediante Decreto Supremo Nº 009-2005-TR se aprueba el Reglamento de Seguridad y Salud en el Trabajo, aplicable al régimen laboral de la actividad privada, el cual establecía la obligación de los empleadores de contar con un Sistema de Gestión de SST (SGSST) y buscaba unificar los criterios de los reglamentos sectoriales que estaban vigentes.

 

Posteriormente, dicha norma se derogó y en su reemplazo se publicó la Ley de SST y su Reglamento; ambas normas reinantes en la actualidad enfatizan la mejora continua del SGSST y son aplicables a todos los sectores económicos y de servicios del régimen público o privado. En mérito a ello, se han actualizado los reglamentos sectoriales de construcción y minería; así también, se ha publicado el Reglamento de SST para obreros municipales.

 

Referencias

·         Cáceres, Jorge. (2016) Severidad e indulgencia en las normas en seguridad minera: El caso de las ordenanzas mineras de Nueva España de 1785. Blog Seguridad y Salud en el Trabajo. Obtenido el 20.12.2020 de: http://blog.pucp.edu.pe/blog/seguridadysaludocupacionalenelperu/2016/08/23/severidad-e-indulgencia-en-las-normas-en-seguridad-minera-el-caso-de-las-ordenanzas-mineras-de-nueva-espana-de-1785/

·         Ceroni, Mario. (2011). Homenaje al Dr. José Matías Manzanilla Barrientos: a los 100 años de promulgada la Ley de Accidentes de Trabajo, N° 1378. Revista de la Sociedad Química del Perú, 77(3), 171-172. Recuperado en 21 de diciembre de 2020, de http://www.scielo.org.pe/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1810-634X2011000300001&lng=es&tlng=en.

·         Congreso de la República del Perú. (2010). Debaten Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo. Servicio de noticias Oficina de Comunicaciones del Congreso. Obtenido el 20.12.2020 de: http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/Prensa/heraldo.nsf/CNtitulares2/542524EC53B35443052577D900733C60/?OpenDocument

·         Cossio-Brazzan, J. (2014). Historia del Instituto Nacional de Salud Ocupacional del Perú. Revista Peruana de Medicina Experimental y Salud Pública, 29(2). Obtenido el 20.12.2020 de: https://doi.org/10.17843/rpmesp.2012.292.357

·         Tamayo, Jesús; Salvador, Julio; Vásquez, Arturo y Víctor Zurita (Editores) (2017). La industria de la minería en el Perú: 20 años de contribución al crecimiento y desarrollo económico del país. Osinergmin. Lima-Perú.